특집 2. 현황 교육감 선출 제도의 변화 및 현주소

  교육감 선출 제도의 변화 및 현주소

홍 인 기(정책 위원장)

교육감은 교육․과학 및 체육에 관한 사무를 분장하기 위하여 별도의 기관을 두도록 규정한 지방자치법에 의거하여 시․도 지사와는 별도의 독임제 집행 기구로서 설치되어 있다. 교육감은 지방교육자치법상 교육․학예에 관한 17개의 사무를 관장한다. 특히 조례안 및 예산․결산안의 작성 제출을 교육감이 주도한다는 점에서 교육감은 지방교육자치 입법권과 재정권의 중핵적 위치에 있다. 이에 따라 초․중등 교육법상 사립 학교 설립 인가권, 공․사립 학교의 지도․감독권, 장관과 공동으로 행사하는 포괄적 장학 지도권을 가질 뿐 아니라 수많은 교직원의 임용권을 행사한다.

교육 행정이 일반 행정과 통합되어 있는 많은 다른 나라들과 달리 우리나라는 해방 이후 정부 조직 초기부터 교육 행정이 일반 행정과 독립된 형태를 유지해 왔다. 이는 교육 행정이 일반 행정과 분리되었던 일본의 체제를 따랐기 때문이다. 하지만 정부 출범 이후 1990년까지 오랜 기간 교육감은 대통령이 임명하는 체제를 유지해 왔다.

그런데 1988년 지방자치법이 도입되고 1991년 지방 의회가 구성됨에 따라 교육계에도 지방교육자치법이 도입이 되었다. 이 지방자치법에 근거한 초기에는 교육 자치는 간선제 형태였다. 시도 의회가 교육위원을 추천하고, 교육위원회에서 교육감을 선출하는 방식으로 진행되었다. 그러다가 학교운영위원회가 도입되면서 학교운영위원회에서 선거인단을 뽑아 교육감을 선출하는 방식을 거쳐 학교운영위원 전체가 교육감 선거에 참여하는 형태로 진행이 되었다.

이러한 간선제 교육감 선출이 직선제로 바뀐 것은 2007년이었다. 교육감 간선제가 직선제로 바뀐 이유는 교육에 대한 주민들의 관심과 욕구는 강한데, 간선제로 선출되는 교육위원과 교육감이 교육에 대한 주민들의 의사를 제대로 담아내지 못하고 있다는 한계를 극복하기 위함이었다.

이렇게 볼 때 교육감 선출 방식은 큰 틀에서 보면 대통령이 임명하는 방식에서 간선제를 거쳐 직선제의 형태로 발전해 왔다. 한마디로 교육감 선출 제도는 주민 참여가 확대되는 방식으로 발전해 온 것이다. 또 하나 지적할 수 있는 것은 임명제, 간선제, 직선제라는 큰 변화를 거치면서 일관되게 교육감 자격 요건에 있어서 ‘비정당원’ 원칙을 지켜 오고 있다는 것이다. 이러한 원칙을 고수한 이유는 헌법이 말하고 있는 교육의 자주성을 어떻게든 담보하기 위한 최소한의 장치라 할 수 있다. 따라서 교육감 선출 제도의 역사를 통해 우리가 추출할 수 있는 중요한 원리 첫째는 주민의 참여 확대와 교육의 자주성 확보라고 볼 수 있다.

<표 1> 교육감 선출 제도 연혁

민 선 · 간선기	1991.3 ~ 1995.6	독임제집행기관	학식·덕망, 비정당원,교육경력․교육전문직경력 20년 이상인 자	당해 교육위원회에서 교육위원 중에 무기명투표로 선출, 재적위원 과반수의 찬성(일명 교황선출)	교육법 제33조
	1995.7 ~ 1997.11	독임제집행기관	학식·덕망, 비정당원,교육경력․교육전문직경력 15년 이상인 자	〃	지방교육자치에 관한법률 제28조
	1997.12 ~ 2000.2	독임제집행기관	학식·덕망, 비정당원, 교육경력․교육공무원으로서 교육행정경력 5년 이상인 자	학교운영위원회 선거인(학교당 1인, 학부모위원 또는 지역위원)과 교원단체 선거인(학교운영위원회 선거인 총수의 3%)으로 구성된 선거인단에서 선출	〃
	2000.3 ~ 2006.12	독임제집행기관	학식·덕망, 과거 2년간 비정당원, 교육경력·교육공무원으로서 교육행정경력이 5년 이상인 자	초·중·고 학교운영위원회위원 전원으로 구성된 선거인단에서 선출	지방교육자치에관한법률 제62조
직 선 제	2007.1 ~ 2010.1	독임제집행기관	과거 2년간 비정원, 교육경력·교육공무원으로서 교육행정경력이 5년 이상인 자	주민 직선	지방교육자치에관한법률 제22조
	2010.2 ~	독임제집행기관	과거 1년간 비정당원, 교육경력·교육공무원으로서 교육행정경력이 5년 이상인 자	〃	〃

구분		성격	자격 요건	선출 방식	비고
임 명 기	1949 ~ 1961	독임제집행 기관	교육·교육행정경 7년 이상인 자, 고등고시 합격자로 교육 또는 교육행정경력 3년 이상인 자, 대학 졸업자로 교육 또는 교육행정경력 3년 이상인 자	교육위원회의 추천과 도지사·문교부장관 경유, 대통령이 임명	교육법 제29조
	1962 ~ 1990	교육위원회 사무장	고등고시 합격자로 교육 또는 교육행정경력 3년 이상인 자, 학사학위 소지자로 교육 또는 교육행정경력 5년 이상인 자, 고등학교 졸업자로서 교육 또는 교육행정경력 10년 이상인 자, 교육에 관한 특별한 학식과 경험이 있는 자 ※'88년에는 교육·교육전문직경력 20년 이상 있는 자	〃	교육법 제33조

※ 자료 출처: 교과부 2011.8.5 세종특별자치시교육감 선출 방식 관련 정책토론회 개최 보도 자료

 

교육감 선출 제도의 변화는 표에서 나타난 바와 같이 지방 교육 자치 도입 이후 교육감 및 교육위원 선거가 같은 법에 의해 두 번 이상 실시된 적이 없을 정도로 계속해서 변화를 거쳐 왔다. 18대 국회 들어서도 교육감 선거 제도 변화를 담은 입법안이 15개나 제출되었는데, 이 가운데 중요한 변화를 담은 입법안은 다음과 같다.

<표 2> 교육감 선출 방식 관련 18대 국회 의원 의안

날짜	발의자	이유 및 내용	선출 방식
2008. 11. 19.	이시종 등 10인	․몇 개 시․도교육감을 주민 직선제로 실시한 결과, 많은 문제점을 야기하고 있음. 예를 들면, 법정 선거 비용(720억 원 추산)의 과다로 인한 주민 세금 부담의 과중, 극심한 투표율 저조로 대표성 결여, 정당 개입의 개연성 및 진정한 일꾼보다는 정치 바람에 의한 부적격자의 당선 가능성, 교육 정책의 질과 수준 저하 등 많은 문제를 가져다 줄 것으로 전망됨 ․후보 예상자들이 교육 현장을 찾기보다는 교육과 무관한 일반인들의 체육 대회나 이벤트성 행사장에 참석해 얼굴 알리기에 전전함에 따라 자치의 본질이 심각하게 훼손되는 상황으로 치닫고 있음 ․직선제 문제점이 종전 간선제의 문제점보다 훨씬 더 크고 심각하다고 판단됨으로 시․도교육감 및 교육위원의 선출 방식을 현행 직선제를 폐지하되, 과거 간선제보다 확대하여 학부모, 교직원, 교육청 직원, 학교운영위원회 위원, 사립학교재단이사장․이사 등 교육 관계자 전원에 의한 직선제로 전환함	제한적 직선제
2009. 3. 13.	김세연 등 10인	․현행법은 교육감 선임을 일률적으로 주민 직선으로 선출하도록 규정하고 있어 교육 수요자인 주민들의 의사를 반영해 선임 방식을 선택할 수 있는 자유를 제한하고 있으며, 또한 교육감의 자격을 교육 경력 및 교육 행정 경력이 있는 자로 제한하고 있어 헌법상 직업 선택의 자유 및 공무 담임권 등을 침해하고 있음 ․교육감 선임의 방식을 주민들이 선택할 수 있도록 조례로 정하도록 하고, 교육감의 자격 제한을 완화함과 동시에 부교육감을 시․도지사가 임명하도록 하는 등 실질적으로 수요자 중심의 자치적인 교육 행정이 이뤄질 수 있도록 개정함	시도별 선택제
2009. 4. 7.	정희수 등 10인	․주민 직선제 실시로 법정 선거 비용의 과다로 인한 주민 세금 부담의 과중, 지방 선거의 영향으로 교육감 선거로 왜곡, 정당의 선거 참여로 교육의 자주성 정치적 중립성 훼손 우려 등의 문제가 발생되고 있음 ․일본·독일·프랑스 등 많은 교육 선진국가의 경우도 직접 선출에 대한 여러 문제들로 인하여 임명제를 채택함 ․주민 직선제 실시에 따라 나타나는 문제점을 개선하고자 교육감의 선출 방식을 임명제로 개정함	시․도지사 임명제
2009. 12. 11	원유철 등 16인	․시․도지사 선거의 후보자가 교육 정책을 공유할 수 있는 자에 대하여 교육감 선거의 후보자로 추천할 수 있게 하여 시․도지사 선거와 교육감 선거가 러닝메이트 방식으로 치러질 수 있도록 변경하여 교육감 선거에 대한 주민들의 관심도를 높여 투표율을 제고할 수 있도록 함 ․교육감 선거의 후보자에 선거권자 추천을 받는 자 이외 시․도지사 후보자의 추천을 받은 자를 추가함	러닝메이트
2010. 3. 19.	강기정 등 16인	․정당과 후보자 간 정책 지지․반대 및 정책 연대를 금지하여 정당 활동을 과도하게 제한하고 있음 ․정당이나 후보자가 그 정책에 관하여는 지지․반대 및 정책 연대 등을 할 수 있도록 하여 정책 선거를 활성화함	정책 연대

※ 충북대 최영출 교수의 “교육감 선거제도 개헌 방안”(2010. 8. 17)에서 인용

 

이렇게 18대 국회 들어서 교육감 선거 관련 많은 개정안들이 제출되었지만 결국 교육감 직선제의 큰 틀을 유지하는 가운데, 정당원 경력 제한을 2년에서 1년으로 줄이고, 교육감이 선거 비용을 모금할 수 있는 길을 터 주고, 교육의원을 이번 선거를 마지막으로 없애는 선에서의 소폭 개정만 이루어졌다. 다음은 2010년 2월에 개정된 지방교육자치법의 주요 내용으로, 현재 적용되고 있는 법안이다.

<표 3> 현행 교육감 선출 제도의 주요 내용

구분	내용
선출 방식	주민 직선제(주민의 보통·평등·직접·비밀 선거)
선거 사무	시·도 선거관리위원회
선거구	시·도
정당 관련	○정당의 후보 추천, 선거 관여 금지 ○후보자의 정당 지지·반대, 지지·추천 표방 금지
후보 자격	○시·도지사의 피선거권이 있는 사람으로서 후보자 등록 신청 개시일부터 과거 1년 동안 정당의 당원이 아닌 사람 ○후보자 등록 신청 개시일을 기준으로 교육 경력 또는 교육 행정 경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합한 경력이 5년 이상 있는 사람
입후보 자격	선거일 전 90일(보궐 선거 등의 경우 후보자 등록 신청 전)까지 그 직을 그만두어야 함(해당 지방자치단체의 교육의원이나 교육감이 그 직을 가지고 입후보하는 경우 제외)
임기	4년, 3차 중임 가능
투표용지	○투표용지에 후보자의 성명을 한글로 표시함(한글 성명이 같은 후보자가 있는 경우에는 괄호 안에 한자를 함께 기재) ○선거구선거관리위원회는 후보자 등록 마감 후에 후보자나 그 대리인을 현장에 출석시켜 추첨으로 후보자의 투표용지 게제 순위를 결정함(후보자나 그 대리인이 현장에 출석하지 아니한 경우 해당 선거구선거관리위원회 위원장이나 그가 지명한 사람이 대리 추첨) ○후보자 등록 기간이 지난 후에 후보자가 사퇴·사망하거나 등록이 무효로 된 때라도 투표용지에 해당 후보자의 성명은 그대로 둠 ○투표용지에 일련번호를 인쇄함
『공직선거법준용』	교육감 선거에 관하여 『지방교육자치에 관힌 법률』에서 규정한 사항을 제외하고 『공직선거법』 준용
『정치자금법준용』	『정치자금법준용』의 시·도지사 선거에 적용되는 규정을 준용

※ 자료 출처: 세종특별자치시 교육청의 조직과 교육감 선출방안, 최영출 2011.8.5

* 2010년 2월 26일의 개정으로 이 자격은 2014년 6월 30일까지 유효함

 

그런데 곽노현 교육감 2억 전달 관련 검찰 수사가 시작되면서 교육감 직선제가 다시 이슈가 되자 국회에서 또 다시 교육감 선거 개정과 관련된 입법안을 내놓기 시작했다. 한나라당 정태근 의원이 교육감을 시ㆍ도지사가 임명하는 것을 골자로 하는 입법안을 제출했고, 같은 당 장제원 의원이 시ㆍ도지사와 러닝메이트로 출마하는 것을 골자로 하는 법안을 제출했다. 그리고 교과부는 교육감이 시ㆍ도지사와 공동으로 등록하는 방안을 추진하겠다고 발표한 바 있다.

이렇게 교육감 선출 제도가 요동을 치는 것은 교육에 대한 국민들의 관심이 높아서이기도 하지만, 우리 사회에서 ‘교육’이 차지하는 정치적 비중이 높다 보니 정치권에서 어떤 식이든 자신에게 유리한 방식으로 교육감 선거를 끌어가려는 의지가 높기 때문이기도 하다.

그러기 때문에 교육계는 교육감 선거를 둘러싼 이러한 다양한 정치 세력들 간의 논쟁과 정치 일정 가운데서 교육 본질을 지키고 교육의 정상화를 이끌어가기 위해 어떤 원칙을 지키고 어떻게 국민들을 설득해 가야 할지에 대한 고민들을 더욱 많이 해야 할 것으로 보인다.