특집 3. 분석 교육감 선거, 쟁점과 대안들

교육감 선거, 쟁점과 대안들

  김 중 훈(좋은교사 연수원장)

앞의 글 교육감 선출 제도의 역사에서 살펴본 바와 같이, 지방교육자치 제도 도입 이후 교육감 선출 방식은 같은 제도를 가지고 두 번 이상 실시해 본 적이 없을 정도로 많은 변화를 겪어 왔다. 그리고 지금도 변화에 대한 논의가 계속되고 있다. 지금까지 우리가 실시해 본 제도와 논의되고 있는 대안들을 정리해 보면 다음과 같다.

구분	방안	내용
현행 제도를 유지, 보완하는 대안	주민 직선제	- 현재와 같이 전체 주민이 교육감을 직접 선출함 - 비정당인 자격을 전제로 함
	정당 공천제	- 각 정당이 교육감 후보자를 공천하고, 공천을 받은 후보자를 주민이 직접 선출함 - 피선거권자로 하여금 정당을 통한 후보자 선택을 용이하게 함
	정당 표방제	- 후보는 특정 정당을 지지한다는 의사민 표명하고, 공천을 받지 않은 상황에서 주민이 직접 선출함 - 정당 공천제에 비하여 정당과의 연결은 약한 수준이면서, 현재보다는 후보자의 성향을 알 수 있음
	시․도지사와 러닝메이트제	- 시·도지사가 교육감 후보와 동반 입후보하여 주민이 직접 선출함 - 러닝메이트는 일반적으로 한 직위가 다른 직위의 하위직을 의미하나, 여기에서 시·도지사와 교육감의 관계는 일단 상정하지 않는 것으로 함
현행 제도를 개선하는 대안	시·도지사 임명제	- 시·도의회에서 복수 후보자를 추천하고 시·도지사가 최종적으로 선택함 - 시·도지사가 임명의 최종 결정권자임
	시·도의회 임명제	- 시·도지사가 복수의 후보자를 추천하고 시·도의회에서 최종적으로 선택함 - 시·도의회가 임명의 최종 결정권자임
	제한적 주민 직선제	- 학부모, 교직원, 학교운영위원, 사립 학교 관계자 등 교육계 관련 인사들만 참여하여 교육감을 선출함 - 교육 관련성이 있는 자에게 선거권을 제한적으로 부여함
	단위 학교 교육감선출위원단제	- 단위 학교 내에 학교운영위원 및 교원 대표 등으로 구성된 ‘교육감선출위원단’을 구성하여 교육감을 선출함 - 종전에 시행하였던 선거인단에 의한 간선제와 유사함
	공개 모집 초빙제	- 별도로 구성된 ‘교육감선출위원회’가 교육감 후보자의 지원을 받아 공개 토론, 소견 발표 등을 거친 후 선출함 - 고위직 공무원 채용 시 실시하는 개방형 공모제의 개념과 유사함
	시·도별 결정제	- 각 시·도 조례에서 교육감 선출 방식을 선택함 - 교육감 선출 방식의 범위와 제한을 둘 수도 있고, 두지 않을 수도 있음

※ 이 표는 충북대 최영출 교수가 2010년 8월 17일 사회통합위원회가 주최한 “지방선거제도 이대로 좋은가?” 토론회에서 발표한 ‘교육감 선거 제도 개선 방안’에서 제시한 내용을 그대로 표로 담은 것임.

 

교육감 선거 제도 개선과 관련하여 이렇게 많은 제도들이 제시되고 있지만, 핵심 쟁점은 다음 3가지로 요약할 수 있다.

 

쟁점 1. 교육 행정을 일반 행정과 통합할 것인가? 아니면 현재와 같이 교육 행정 독립을 유지할 것인가?

세계적으로 볼 때 교육 행정을 일반 행정으로 독립시켜 운영하는 나라는 그렇게 많지가 않다. 교육이 지역 주민들의 가장 중요한 관심사 중의 하나라고 할 때 지방 자치 단체장이 이 영역을 중요하게 생각하여 적극적인 재정 투자와 책임 있는 행정적 관심을 갖는 것이 마땅하고 효율적이기 때문이다.

우리나라의 경우 교육 행정과 일반 행정이 분리된 일본의 체제를 이어받아 지금까지 운영해 오고 있다. 이러한 과정에서 교육이 비전문적인 시류에 의해 좌우되지 않고 일관성 있는 교육적 가치를 지켜 온 장점이 있다. 반면 교육이 일반 행정과 분리되어 있다 보니 국가에서 교육에 배정된 예산 외에 지방 행정으로부터의 충분한 지원을 받지 못한 약점도 갖고 있다. 이뿐 아니라 교육이 교육 담당자들만의 영역으로 폐쇄적으로 운영되면서 관료화되고 일반 시민들의 교육적 욕구를 담은 과감한 변화의 계기를 마련하지 못한 면도 있다.

교육 행정과 일반 행정의 분리로 인한 여러 문제점에도 불구하고 교육 행정과 일반 행정의 통합을 적극적으로 주장하지 못하는 것은 두 가지 한국적 특수성 때문이다. 하나는 일반 행정과 교육 행정이 통합된 대부분의 나라들에서는 상부 단위의 교육 행정은 일반 행정의 통제 하에 있지만, 학교 단위의 교육 자치나 교사 개별 차원의 자율성은 매우 폭넓게 보장하고 있다는 점이다. 그런데 우리나라의 경우 학교 자치나 교사의 자율성이 제대로 보장이 되어 있지 않은 상황에서 상부 단위의 교육 자치마저 일반 행정의 통제 하에 들어갈 경우 그나마 확보되어 있는 교육 자치의 영역이 고사하지 않을까 하는 우려다.

그 다음은 한국이 처한 과도한 교육열과 입시 구조의 문제다. 물론 교육 행정이 독립되어 있는 현 상황에서도 교육 정책과 학교 운영이 국민들의 과도한 교육열과 입시 경쟁 열풍에 휘둘리고 있는 것은 사실이다. 그래도 교육 행정이 독립된 구조를 가지고 있기 때문에 이러한 열풍에 간접적으로 영향을 받는 면도 있다. 그런데 교육 행정이 일반 행정의 통제 하에 들어갈 경우 이러한 국민들의 과도한 교육열과 입시 경쟁 열기에 학교와 교육이 곧바로 휘둘려 더 나빠질 수 있다는 우려다.

 

쟁점 2. 교육감 선거를 정당 정치의 틀에 포함시킬 것인가? 정치로부터 독립된 형태를 유지할 것인가?

‘교육의 정치적 중립성’은 우리 교육이 오랫동안 유지해 온 원칙이었다. 이 원칙을 지키기 위해서 교육감 직선제를 도입하면서도 정당은 선거에 개입하지 못하게 했고, 정당원도 교육감 후보가 되지 못하게 규정하고 있다.

그런데 교육감 후보가 교육감 선거를 치르면서 정당의 지원을 받지 못하다 보니, 막대한 선거 자금을 개인이 다 부담을 해야 하고, 이것은 교육계에서 존경을 받는 좋은 사람들이 후보로 나서지 못하게 하거나 선거 비용 관련 다양한 형태의 불법을 저지르게 만드는 요인으로 작용하고 있다. 더 중요한 것은 교육감 선거의 정치적 중립성이라는 명분과는 달리 실제 선거에서는 선거 공약 등을 통해 특정 정당과의 친화성을 강조하고 사실상의 조직적 지원을 받는 형태로 나타나고 있다. 즉, 직선제 선거에서 완전한 정치적 중립성이란 불가능함을 보여 주고 있다.

그래서 어차피 교육감 선거에 정당이 개입하지 못하게 해도 사실상 특정 정당과의 친화성 여부에 따라 투표가 이루어지기 때문에 차라리 정당이 교육감 선거의 중심에 서고, 자신들이 추구하는 교육 정책을 제일 잘 추구할 수 있는 좋은 사람을 교육감 후보로 영입해 적극적인 지원을 하자고 주장들이 많이 나오고 있다. 이렇게 해야 일생을 교육에 헌신해 온 존경받는 교육계 인사가 재정적인 부담 없이 교육감 후보로 나올 수가 있다는 것이다.

이러한 현실적인 문제에도 불구하고 교육감 선거의 정당 개입을 반대하는 사람들은 한국 정치와 정당이 갖는 미성숙함을 우려한다. 우리 정당이 교육이 나아가야 할 큰 그림과 거기로 나아가기 위한 중장기적인 계획을 가지고 있지 않고, 또 정치적 상황에 따라 교육학적인 영향에 대한 충분한 고려 없이 국민들의 교육 경쟁적 욕구에 호소하는 정책을 펼 경우 교육이 받을 상처가 클 수밖에 없다는 것이다.

 

쟁점 3. 교육감 직선제를 유지할 것인가? 간선제 형태로 갈 것인가?

교육감 간선제는 다양한 형태를 생각할 수 있지만 가장 대표적인 형태가 학교운영위원회 운영위원들로 선거인단을 구성했던 2003~2006년에 실시했던 형태를 생각할 수 있다. 간선제의 제일 큰 장점은 선거 비용이 적게 든다는 것이다. 그리고 선거인단이 현재 학교 교육과 밀접한 관련을 갖고 있어 전문성을 갖고 있기 때문에 이러한 교육 전문성의 관점에서 교육감을 선출할 수 있다는 장점을 갖고 있다.

하지만 간선제의 제일 큰 약점은 현재 단위 학교의 학교운영위원회가 학교 구성원들의 민주적인 대표성을 제대로 확보하고 있지 못하다는 점이다. 학교운영위원회가 학교에 도입된 지 15년이 지났지만 교원위원은 그나마 민주적인 대표성을 띠고 있지만 학부모운영위원이나 지역운영위원의 경우 학부모나 지역 사회의 대표성을 띠기보다는 학교장의 영향력 아래 있는 경우가 대부분이다.

2003년에서 2006년까지 실시되었던 학교운영위원회 선거인단에 의한 간선제가 지속되지 못하고 직선제로 바뀐 것이 바로 학교운영위원들이 학교 구성원들을 제대로 대표하지 못하고 있다는 한계 때문이었다. 그리고 학교운영위원들에 대한 학교장의 영향력이 큰 관계로 학교장을 줄 세우거나 학교장에 대한 불법 선거 운동이 많아졌기 때문이다. 그러기에 교육감 간선제는 교육감 간선제가 가진 여러 장점에도 불구하고 현재 학교운영위원회가 갖는 취약한 대표성과 민주성이 보완되어야 하는 과제를 안고 있다.