특집 3. 제언 1 교과부, 특별 교부금을 축소하라

특집 3. 제언 1

 

교과부, 특별 교부금을 축소하라

   

 

홍인기(정책 위원장)

특별 교부금이 뭐야?

교육 재정은 크게 중앙 정부가 시ㆍ도교육청으로 내려 주는 중앙 정부 이전 수입과 지방 자치 단체가 시ㆍ도교육청으로 주는 지방 자치 단체 이전 수입으로 나뉜다. 이 중 67%(2010년 기준) 정도를 차지하는 중앙 정부 이전 수입은 내국세 총액의 일정 비율(2010년 기준 20.27%, 2012년 예상 금액 33조 7,126억)과 교육세 전액(2012년 예상 금액 166조 3,179억 원)으로 구성된 지방 교육 재정 부담금, 그리고 중앙 정부 일반 회계인 국가 보조금으로 구성이 된다.

그런데 교과부가 이 모든 금액을 다 시ㆍ도교육청으로 내려보내는 것이 아니라 이 가운데 내국세 지원액의 4%는 교과부가 운용권을 가지고 직접 사용한다. 이 금액은 2012년의 경우 1조 3,485억 원 정도로 추정이 되는데, 이 돈을 ‘특별 교부금’이라 부른다. 이 특별 교부금은 첫째, 기준 재정 수요액의 산정 방법으로 보충할 수 없는 특별한 재정 수요가 있을 때(예를 들어 사교육비 절감 사업과 같은 시책 사업) 둘째, 보통 교부금의 산정기일 후에 발생한 재해로 인하여 특별한 재정 수요가 있거나 재정 수입의 감소가 있을 때(예를 들어 수해로 인한 학교 시설 복구) 셋째, 교육 행정 기관 또는 교육·학예·체육 시설의 신축·복구·확장·보수 등의 사유로 인하여 특별한 재정 수요가 있을 때(예를 들어 체육관이나 강당 건립)에 교부한다.

이 가운데 재해 발생을 대비한 예비 재정(보통 10% 정도)은 꼭 필요한 것이지만, 나머지 90%에 해당하는 재정의 경우 어느 정도 선이 적절하냐의 문제는 교육계의 논란거리다. 이 특별 교부금의 경우 교과부가 교육의 일상이 아닌 정권의 요구 혹은 교과부장관의 신념에 따른 사업을 할 수 있는 재정이기 때문이다. 그래서 특별 교부금이 너무 많을 경우 교육청과 일선 학교가 정권의 표심이나 교과부장관의 소신에 따른 정책에 지나치게 많은 에너지를 쏟아야 하는 부작용이 생길 수 있고, 반면 특별 교부금이 너무 적을 경우 정권이나 교과부가 교육청과 학교를 통제할 수 있는 수단이 약해지는 부작용이 생길 수 있다.

 

특별 교부금을 통한 시책 사업, 왜 이렇게 늘어났나?

그런데 교과부가 특별 교부금을 통해 정권의 표심을 반영한 정책이나 교과부장관의 소신이 담긴 정책을 펼 때, 교과부가 절반의 재정만 부담하고 교육청이 여기에 대해 대응 투자를 하게 한다. 그리고 이 교과부의 특별 교부금을 통한 시책 사업에 얼마나 응하느냐 하는 것이 교육청 평가의 중요한 지표가 되기 때문에 특별 교부금을 통한 시책 사업의 시행은 교과부가 교육청을 통제하는 매우 중요한 수단으로 작용하고 있다.

이렇게 특별 교부금의 시책 사업을 통해 교육청을 통제하는 일은 이전부터 있어 온 일이지만 그렇게 주요한 수단은 아니었다. 교과부가 특별 교부금 시책 사업을 통하지 않고도 교육청을 통제할 수 있는 기제는 많이 있었고, 또 당연히 교육청은 교과부의 지시를 그대로 시행하는 중간 관리 기관에 불과했기 때문이다. 그런데 교육감 직선제 실시 이후 교육청들이 교과부의 지시만 기다리는 것이 아니라 직선제 교육감을 통해 반영된 지역민들의 교육적 욕구들을 반영하는 정책들을 만들어 내기 시작했고, 이것들 가운데는 교과부의 철학이나 중요 지시와는 다른 내용들이 많이 생겨나기 시작했다.

그러자 교과부는 특별 교부금의 시책 사업 실시와 교육청 평가와의 연계 강화를 통한 시ㆍ도교육청 통제에 적극적으로 나서기 시작했다. 안민석 의원실이 밝힌 <표 1> 2009~2011 특별 교부금 시책 사업 시ㆍ도교육청 대응 투자 현황에 따르면 시책 사업에 따른 시ㆍ도교육청의 대응 투자가 2009년 50.8%에서 2011년 92.7%로 대폭 늘어난 것을 볼 수 있다. 물론 진보 성향의 교육감이 있는 서울, 경기, 강원, 전북, 전남, 광주 지역과 그 외 지역의 차이가 많이 나긴 하지만 그래도 특별 교부금의 시책 사업을 통한 교과부의 시ㆍ도교육청 통제가 강화되고 있는 것만은 분명하게 드러나고 있다.

 

<표1> 2009~2011특별 교부금 시책 사업 시ㆍ도교육청 대응 투자 현황

시‧도명	2009			2010			2011
	특교 (천 원)	시‧도자체 (천 원)	특교 대비 자체 비율	특교 (천 원)	시‧도자체 (천 원)	특교 대비 자체 비율	특교 (천 원)	시‧도자체 (천 원)	특교 대비 자체 비율
서울	65,445	27,481	42.0%	78,297	58,338	74.5%	88,673	53,139	59.9%
부산	34,607	31,424	90.8%	44,117	29,583	67.1%	46,505	43,024	92.5%
대구	24,822	12,604	50.8%	30,211	23,479	77.7%	37,274	39,015	104.7%
인천	22,624	9,154	40.5%	30,540	17,089	56.0%	30,988	24,805	80.0%
광주	19,887	15,109	76.0%	24,434	15,586	63.8%	20,088	13,851	69.0%
대전	17,652	7,885	44.7%	21,373	14,308	66.9%	20,071	24,010	119.6%
울산	13,552	9,973	73.6%	15,707	12,146	77.3%	19,237	20,858	108.4%
경기	103,267	69,713	67.5%	109,725	39,218	35.7%	127,813	83,659	65.5%
강원	29,087	13,055	44.9%	35,405	12,643	49.8%	27,391	19,305	70.5%
충북	30,300	10,819	35.7%	35,629	18,699	52.5%	32,785	44,088	134.5%
충남	36,396	24,898	68.4%	45,420	40,323	88.8%	41,284	45,891	111.2%
전북	39,649	5,988	15.1%	45,633	19,838	43.5%	38,678	23,766	61.4%
전남	40,716	12,508	30.7%	41,799	19,030	45.5%	46,039	34,714	75.4%
경북	41,055	35,308	86.0%	49,944	34,560	69.2%	49,775	77,459	155.6%
경남	52,901	8,074	15.3%	51,626	78,289	151.6%	50,397	78,715	156.2%
제주	12,149	2,497	20.6%	12,657	7,642	60.4%	11,172	11,295	101.1%
계	584,109	296,490	50.8%	672,517	440,771	66.3%	688,170	637,594	92.7%

※ 자료 출처: 안민석 의원실 2011.9

 

특별 교부금 시책 사업의 확대, 무엇이 문제인가?

교과부의 특별 교부금 시책 사업을 통한 교육청 통제는 어느 정도 필요한 일이지만, 지금과 같은 추세가 이어질 때는 두 가지 문제가 발생한다. 하나는 교육감 직선제의 취지를 거스른다는 것이다. 교육감 직선제 도입의 의도가 지역 주민들의 교육적 욕구들을 직접 반영해 그 지역에 맞는 교육 정책들을 시행하는 것인데, 교과부가 특별 교부금과 교육청 평가를 연계한 시책 사업을 강화할 경우 교육청은 교과부가 내린 시책 사업을 이행하는 데 에너지와 재정을 쏟느라 지역 주민들이 원하는 맞춤형 정책들을 제대로 시행할 수가 없다는 것이다.

교과부의 특별 교부금 시책 사업을 통한 교육청 통제 강화가 갖는 또 하나의 문제는 단위 학교에 교과부가 시행하는 시책 사업이 많이 쏟아져 내려옴으로 인해 학교가 일상적인 수업과 생활 지도에 집중할 수 있는 에너지를 빼앗길 우려가 높다는 것이다. 물론 교과부의 시책 사업도 다 나쁜 것이 아니고, 그 나름대로 교육적 의의를 갖고 있는 정책들이다. 하지만 이러한 정책들은 정권의 표심이나 교과부장관의 철학에 초점을 맞춘 정책들이다 보니 단기적인 정책들이 많다. 그리고 교육을 위한 장기적인 정책이라 하더라도 이러한 정책들이 너무 많이 내려올 경우 이를 수행해야 하는 학교의 교육적 에너지가 너무 많이 분산될 우려가 크다는 것이다.

교과부의 정책이든 교육청의 정책이든 그 정책의 핵심은 교사들이 학교에서 수업과 생활 지도에 집중할 수 있게 해 주고, 교사가 아이들과 보다 많은 시간을 갖고 개별 아이들 한 명 한 명의 소질과 적성을 발견하게 해 주고 각각의 아이들 가운데 의미 있는 배움이 일어나도록 하는 여건을 만들어 주는 것이어야 한다. 그리고 교과부든 교육청이든 일상적인 교육이 제대로 일어나도록 여건을 조성해 주는 정책 이외에 필요한 정책이 있다면 가급적 최소화하는 것이 맞다. 그리고 구체적인 정책일수록 교과부가 아닌 교육청이 하게 하고, 교육청보다는 학교가 하게 하는 틀로 가는 것이 바람직하다.

 

교과부, 힘을 빼고 겸손하고 섬기는 모습으로

그러므로 현재 지방 교육 재정 교부금 4%로 되어 있는 특별 교부금의 재원을 2%로 줄일 것을 제안한다. 특별 교부금의 절반 축소는 쉽게 이야기하면 교과부의 교육청 통제 능력을 절반으로 줄이는 것이다. 그리고 교과부의 교육청 통제 권한이 줄어든 만큼 선출직 교육감의 능력이 확대되는 것이다. 이로 인한 우려나 부작용이 있을 수 있지만 이에 대해서는 기본적으로 지역민의 교육감 선출권에 의해 상당 부분 통제가 될 것이다. 그리고 교육감 직선제로 인한 교육자치가 강화된 시대의 흐름을 인정하지 않고, 교과부가 이전의 중앙 통제적인 교육청 통제의 기제를 강화할수록 교육 지방 자치가 왜곡되고 학교 현장의 교육도 신음할 수밖에 없는 현실을 직시해야 할 것이다.

무엇보다 교과부가 교육청을 일방적으로 통제하려고 하지 말고, 협의하는 문화를 만들어 가야 할 것이다. 그리고 교육에 새로운 사업을 많이 투여해 정권의 표를 모으거나 특정 개인의 교육 철학을 반영하려 하지 말고, 학교가 특정 정권이나 교과부장관에 의해 영향을 덜 받고 교육 본질에 집중할 수 있는 여건을 만드는 일에 집중해야 할 것이다. 교과부의 힘을 강화하기보다는 학교 현장 가운데서 제대로 된 교육력이 강화되도록 자신의 힘을 약화시키고 보다 겸손하게 교육청과 학교와의 관계를 설정하려는 노력을 해야 할 것이다. 특별 교부금을 줄이는 것이 이러한 겸손하고 섬기는 교과부를 만드는 데 도움이 될 것이다.